Eingriffsregelung
Die Eingriffsregelung (auch Eingriffs-Ausgleichs-Regelung) ist das Instrument des Naturschutzrechts, mit dem die negativen Folgen, die neue Bauten und Projekte für Natur und Landschaft auslösen, verhindert werden sollen. Sie wird im "Huckepack"-Verfahren bei allen Zulassungsverfahren angewendet, deren Gegenstand die Eingriffsdefinition (s.u.) erfüllt. Dabei sind die naturschutzrechtlichen Schritte der Eingriffsregelung von der jeweils zuständigen Zulassungsbehörde (z.B. Obere oder Untere Wasserbehörden, Bau- und Verkehrsverwaltungen etc.) durchzuführen. Die Naturschutzbehörden müssen jeweils ihr Einverständnis erklären.
Eine Ausnahme von diesem Vorgehen ist die Bauleitplanung. Hier ist die Eingriffsregelung direkt in das Baugesetzbuch integriert, der Bezug auf das Naturschutzrecht bzw. die "Huckepack"-Regelung entfällt.
Die Eingriffsregelung soll negative Auswirkungen von Bauvorhaben etc. (Eingriffe) auf den Naturhaushalt vermeiden oder minimieren und nicht vermeidbare, negative Auswirkungen kompensieren. Die rechtsverbindliche Vorbereitung eines Eingriffs gilt als Eingriff. Die wichtigste Rechtsgrundlage sind § 19 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatschG) und § 1a des Baugesetzbuches (BauGB).
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1.1 Allgemeines |
Zusammenfassung
Allgemeines
Eingriffe in Natur und Landschaft sind immer raumbeanspruchende, d.h.eine bestimmte Fläche des Erdbodens beanspruchende Vorhaben. Es stehen sich mithin bei Vorhaben, die einen solchen Eingriff darstellen oder zur Folge haben, zwei entgegengestzte Interessen gegenüber: zum Einen das Interesse des Vorhabenträgers an der Durchführung seines Projektes, zum Anderen die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes (hier insbesondere: geringstmöglicher "Verbrauch von Natur" und Boden). Diesem Interessengegensatz beizukommen und ihn weitestmöglich beizulegen hat sich eine gestufte Regelung, wie sie auch das BNatSchG vorsieht, als wohl probatestes Mittel erwießen. So nimmt es nicht Wunder, dass auch das US-amerikanische Umweltrecht für Vorhaben, die Eingriffe in bestimmte schützenswerte Gebiete darstellen oder zur Folge haben, ein nahezu deckungsgleiches Verfahren kennt. Dass dort jedoch nur Feuchtgebiete (nach der Sektion 404 des Clean Water Act) und Habitate bestimmter geschützter Arten (nach dem Endangered Species Act) solchermaßen geschützt sind, liegt am eher punktuellen Ansatz des US-amerikanischen Naturschutzrechts und vermag nichts über die grundsätzliche Eignung der gestuften Eingriffs-Ausgleichs-Regelung auszusagen.
Definition Eingriff
Der Begriff des Eingriffes wird im § 18 BNatSchG definiert.
Der Inhalt lautet:
"Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne dieses Gesetzes sind Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können."
Vermeidungs- und Minimierungsgebot, Untersagung
Man unterscheidet zwischen
- "vermeidbaren" negativen Auswirkungen (Beeinträchtigungen) und
- "unvermeidbaren" Auswirkungen.
Vermeidbare Beeinträchtigungen müssen vermieden werden. Unvermeidbare Beeinträchtigungen müssen soweit als möglich minimiert werden. Bleiben Beeinträchtigungen übrig, müssen sie kompensiert werden (BNatSchG § 19); an Ausnahmen sind hohe Forderungen geknüpft.
Dabei geht es nicht darum, ob der Eingriff an sich vermeidbar wäre. Dies ist nur in Gebieten nach der FFH-Richtlinie der Fall. Eine Untersagung des Engriffs im Zuge der Eingriffsregelung ist nur auf Umwegen (Rechtsmängel, Rechtsbruch) und daher nur implizit möglich (neues Naturschutzgesetz). In der Praxis werden solche Hindernisse meistens im Planungsprozess ausgeräumt (die Planung wird modifiziert).
Im Zweifelsfall ist eine Normenkontrolle oder Verbandsklage möglich, dies ist jedoch nicht Inhalt Landschaftsplanung.
Kompensation der Beeinträchtigungen
Die Kompensation der Beeinträchtigungen lässt sich erreichen:
- durch Ausgleich (Kompensation im räumlich und funktionalem Zusammenhang): Die beeinträchtigte Funktion des Naturhaushaltes wird am selben Ort zeitnah durch eine andere Maßnahme verbessert. Beispiel: Durch die Versiegelung eines Straßenneubaus wird die Grundwasserneubildung verringert. In unmittelbarer Nähe wird eine alte Straße auf der selben Fläche abgebaut ("Rückbau"). Die selbe Menge Regenwasser kann versickern, die Beeinträchtigung der Funktion ist ausgeglichen.
- durch Ersatz (Kompensation im räumlichen oder funktionalem Zusammenhang, nur in schwierigen Fällen weder im räumlichen, noch im funktionalem Zusammenhang fachlich abzulehnen)): beeinträchtigte Funktionen werden an anderer Stelle (weit entfernt) verbessert oder eine andere Funktion wird in der Nähe verbessert: Statt des Rückbaus werden Bäume gepflanzt oder der Rückbau findet woanders statt. Es können aber auch Baumpflanzungen an anderer Stelle stattfinden.
Ausgleichszahlung: In Ausnahmefällen können Eingriffe mit nicht kompensierbaren Beeinträchtigungen durch eine Ausgleichszahlung abgegolten werden. Dies ist in den Landesgesetzen geregelt.
Verfahren der Eingriffsregelung
Die Anwendung der Eingriffsregelung erfolgt in einer Abfolge einzelner sachlich abgegrenzter, aufeinander aufbauender Arbeitsschritte, die sich aus den Fragestellungen und dem Prüfauftrag der Eingriffsregelung ergeben.
Entscheidungsbaum der Eingriffsregelung
A: Maßnahme: Liegt ein Eigriff nach § 19 BNatSchG vor?
- Nein = Eingriff-Ausgleich-Regelung ist nicht notwendig
- Ja: Beeinträchtigung vermeidbar?
- Ja: Beeinträchtigung unterlassen.
- Nein: Beeinträchtigung minimierbar?
- Ja: Beeinträchtigung minimieren.
- Nein, bzw, minimierte Beeinträchtigung bleibt zurück: Kompensation möglich?
- Ja: Weiter bei B.
- Nein: weiter bei C.
B:
- Beeinträchtigung räumlich-funktional auszugleichen?
- Ja: Beeinträchtigung räumlich-funktional ausgleichen.
- Nein: Widerspricht ein entkoppelter (räumlich-funktional) Ersatz den örtlichen Zielen?
- Nein: Die Beeinträchtigung ist entkoppelt an anderen Orten zu Ersetzen, der Eingriff wird durchgeführt.
- Ja: Weiter bei C.
C:
- Widerspricht eine zurückbleibende Beeinträchtigung den örtlichen Zielen?
- Ja: Der Eingriff ist zu unterlassen
- Nein: Geht Natur und Landschaft im Rang vor? (Abwägung)
- Ja: Der Eingriff ist zu unterlassen.
- Nein: Der Eingriff wird durchgeführt.
Ablauf
- Schritt 1: Festlegung des vom geplanten Eingriff voraussichtlich betroffenen Raumes.
Welcher Raum wird von den geplanten Bauvorhaben voraussichtlich betroffen? - Schritt 2: Erfassung und Bewertung von Natur und Landschaft im vom Eingriff betroffenen Raum.
Welche Bedeutung hat die Ausprägung von Natur und Landschaft dieses Raumes für den Naturschutz und die Landschaftspflege? - Schritt 3: Ermittlung und Bewertung von Beeinträchtigungen der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes und des Landschaftsbildes durch den geplanten Eingriff.
Können Natur und Landschaft durch die geplanten Bauvorhaben beeinträchtigt werden? - Schritt 4:Vermeidung von Beeinträchtigungen.
Können diese Beeintächtigungen vermieden werden und welche Vorkehrungen zur Vermeidung sind erforderlich? - Schritt 5: Minimierung der Beeinträchtigungen: Wie sind unvermeidbare Beeinträchtigungen zu minimieren?
- Schritt 6: Ermittlung der Ausgleichbarkeit erheblicher Beeinträchtigungen und Festlegung von Ausgleichsmaßnahmen.
Können die unvermeidbaren erheblichen Beeinträchtigungen ausgeglichen werden und welche Ausgleichsmaßnahmen sind erforderlich? - Schritt 7: Festlegung von Ersatzmaßnahmen.
Welche Ersatzmaßnahmen sind für die nicht ausgleichbaren Beeinträchtigungen erforderlich? - Schritt 8: Gegenüberstellung von Beeintächtigungen und Vorkehrungen zur Vermeidung, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen.
Werden die Eingriffsfolgen den Verpflichtungen der Eingriffsfolgen gemäß bewältigt?
Vorschriften zur Anwendung der Eingriff-Ausgleich-Regelung in der Bauleitplanung
Bebauungsplan
Seit Inkrafttreten des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes 1993, das die Planungs- und Genehmigungsverfahren verkürzen sollte, wird die Eingriff-Ausgleich-Regelung nicht mehr im einzelnen Baugenehmigungsverfahren angewendet, um diese Verfahren zu beschleunigen. Die Eingriff-Ausgleich-Regelung ist auf die Ebene des Bebauungsplans (B-Plan) vorverlagert, bereits bei Aufstellung und Änderung des B-Planes anzuwenden und nicht erst bei dessen Verwirklichung durch konkrete Bauvorhaben. Damit soll sichergestellt werden, dass die Belange des Naturschutzes trotz der Lockerung planerischer Anforderungen für einzelne Bauvorhaben nicht unberücksichtigt bleiben. Die notwendigen Kompensationsmaßnahmen werden verbindlich festgesetzt und sollten spätestens bei Verwirklichung der Planung, oder in einem Zeitraum nach Maßgabe der Landschaftsplanung, vom Vorhabenträger (der Kommune) umgesetzt werden. Dazu gehören Festsetzungen nach §§ 5 (10) und 9 (1)BauGB, soweit sie als Kompensationsmaßnahmen im Sinne der Landschaftsplanung gelten.
Dadurch wird die plangemäße Bebauung innerhalb des Geltungsbereiches eines Bebauungsplanes von der Eingriff-Ausgleich-Regelung entlastet. Die Kosten für die Kompensationsmaßnahmen werden in der Regel auf die Investoren abgewälzt (§ 135a Baugesetzbuch) (Verursacherprinzip).
Ob Kompensationsmaßnahmen als Darstellung in den Bebauungsplan übernommen werden oder über einen städtebaulichen Vertrag gem. § 11 BauGB durchgeführt werden, hängt von den übergeordneten, verbindlichen örtlichen Zielen ab. Dies Ziele sind im Flächennutzungsplan oder im Landschaftsplan, sofern er alleine Rechtsverbindlichkeit besitzt (Ländersache), aufgeführt. Kann eine Kompensation nicht erfolgen (letztlich eine politische Entscheidung), und widerspricht dies nicht den Zielen übergeordneter Planung, wird im Rahmen des § 1 BauGB abgewogen, welche Belange im Rang vorgehen. Die Naturschutzgesetze der Länder ermöglichen für diesen Fall eine Ausgleichszahlung.
Abwägungsgebot in der Bauleitplanung
Voraussetzung einer gerechten Abwägung der öffentlichen Belange untereinander ist die Bestandsanalyse nach anerkannten fachlichen Grundsätzen (Stand der Technik). Werden einzelne Schutzgüter oder Belange ohne plausible Erklärung nicht untersucht oder gar nicht erwähnt, kann dies zu einem schweren Abwägungsmangel führen. Ein Mangel liegt auch vor, wenn die von der Landschaftsplanung vorgeschlagenen Kompensationsmaßnahmen ohne ernsthafte Prüfung der Realisierbarkeit als nicht realisierbar zurückgewiesen werden.
Die Abwägung der öffentlichen Belange hat außerdem gegen private Belange zu Erfolgen. Die Anwendung der Eingriff-Ausgleich-Regelung unterliegt nicht der Abwägung.
Vorhaben Innenbereich (§ 34 BauGB)
Im bebauten Innenbereich (Flächen innerhalb von Siedlungen, die im Flächennutzungsplan als Bauflächen gekennzeichnet sind) ohne gültigen Bebauungsplan (§ 34 BauGB) ist "ein Ausgleich nicht erforderlich, soweit die Eingriffe bereits vor der planerischen Entscheidung erfolgt sind oder zulässig waren." (§ 1a BauGB).
Das bedeutet, dass auf einem vollständig unbebauten Grundstück nach § 34 BauGB eine Neubebauung zulässig ist, die sich am Gebietscharakter orientiert. Festsetzungen des Flächennutzungsplanes und anderer Vorschriften müssen aber beachtet werden. Die Baubehörde setzt die zuständige Umweltbehörde (in der Regel die untere Naturschutzbehörde) von dem Vorhaben in Kenntnis. Die Umweltbehörde hat eine Frist von 4 Wochen, um ihre Belange geltend zu machen. Aüßert sie sich nicht negativ, findet kein Ausgleich statt.
Gebietscharakter
Der Gebietscharakter orientiert sich an der Bebauung der Umgebung. Der Gebietscharakter kann durch verschiedene Merkmale geprägt sein. In der Regel sind es Art und Maß der baulichen Nutzung, z.B. Wohnen und Gewerbe als Art, Geschossfläche und überbaute Grundstücksfläche als Maß (vgl. auch Baunutzungsverordnung (BauNVO)). Aber auch andere wesentliche gestalterische Merkmale der Nachbarbebauung wie Dachformen und Fassadengestaltung, die im Bebauungsplan auch festgesetzt werden könnten, können den Gebietscharakter ausmachen. Dies bezieht sich immer auf relativ einheitliche Gebiete, in denen eine Abstrahierung der Merkmale möglich ist. Ein sehr inhomogenes Gebiet ist wie ein Außenbereich zu behandeln, wenn keine Merkmale abstrahiert werden können. Da zu gibt es im Einzelfall unterschiedliche Urteile, Kommentare und Vorgehensweisen.
Vorhaben im Außenbereich (§ 35 BauGB)
Im Außenbereich nach § 35 BauGB (außerhalb geschlossener Ortschaften) gelten für Bauvorhaben vor Anwendung der Eingriff-Ausgleich-Regelung verschärfte Bedingungen. Nur gewisse Nutzungen haben einen Rechtsanspruch auf Prüfung der Zulässigkeit von Bauvorhaben, z.B. Fernmeldewesen, Landwirtschaft, Forschung etc., und Vorhaben im "öffentlichen Interesse"; sofern sie den Darstellungen im Flächennutzungsplan, übergeordneten Planwerken und anderen öffentlichen Belangen, z.B. den Festsetzungen eines (Natur-, Landschafts-) Schutzgebietes, nicht widersprechen. Die Eingriff-Ausgleich-Regelung ist hier immer anzuwenden.
Kompensation
§ 200a des BauGB definiert die Voraussetzungen für eine zeitliche, räumliche und funktionale Entkoppelung von Kompensationen. Die zeitliche und räumliche Entkoppelung ermöglicht die Einführung von "Ökokonten". Sie dienen vorwiegend dazu, Kompensationsmaßnahmen vorhalten zu können, um schneller auf Investitionswünsche zu reagiern. Das Ökokonto sollte nicht dazu dienen, Kompensationen von vornherein räumlich-funktional entkoppelt durchzuführen.
Eine Entkoppelung ist nur zulässig, solange sie den (örtlichen) verbindlichen Zielen der Landschaftsplanung, im Landschaftsplan festgelegt, oder den Festsetzungen und Zielen (auch textlich formulierte Ziele) der übergeordneten Planung nicht widerspricht. Dies ist vor allem in Gebieten städtischer Überwärmung, hinsichtlich des Grundwasserschutzes und auch hinsichtlich der Freiraumversorgung zu beachten.
Zur Festlegung der Kompensationsmaßnahmen werden unterschiedliche Verfahren angewendet. Eines davon ist das (umstrittene) Biotopwertverfahren.
Abweichende Vorschriften
Je nach Land und Art der Vorhaben können aber auch weitergehende Vorschriften gelten (Landesnaturschutzgesetze). Sie können auch für nicht kompensierbare Beeinträchtigungen Ausgleichszahlungen ermöglichen. Weitere bundesweite Abweichungen sind:
- raumbedeutsame Planungen (Bergbau, Windenergie, etc., Fernstraßen unterliegen dem UVP-Gesetz)
- Gebiete, die die Kriterien der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie entsprechen, unabhängig davon, ob sie förmlich gemeldet sind oder nicht: Hier sind weiträumig Alternativen zu prüfen. Das Abwägungsgebot ist eingeschränkt, FFH-Gebiete sind bei der Abwägung besonders zu berücksichtigen (EU-Recht bricht Bundesrecht!).
- besonders geschützte Biotope nach § 30 BNatSchG oder der Landesnaturschutzgesetze, unabhängig von ihrem Meldestatus, sind bei der Abwägung besonders zu berücksichtigen (Bundesrecht bricht Satzung!).
Fazit
Durch die Überlagerung der bundesrechtlichen mit der europäischen Philosophie zum Schutze der Natur sowie der vielen einzelgesetzlichen Regelungen, die durch das Fehlen eines einheitlichen Umweltgesetzbuches bestehen, stellt sich die Eingriffs-Ausgleichs-Regelung sehr zersplittert und unübersichtlich dar.
Untersuchungen zeigen aber deutlich, dass selbst Fachbehörden die Eingriffsregelung häufig nicht verstanden oder nicht vollzogen haben. Eine Überprüfung von Teilaspekten der Eingriffsregelung auf ihren Vollzug hin ergab als Ergebnis: "10 Jahre nach Einführung der Eingriffsregelung in Niedersachsen gibt es einen erschreckenden Mangel in der gesetzeskonformen Handhabung der Eingriffsregelung sowohl bei den Eingriffsverursachern (und ihren Planungsbüros) und Entscheidungsbehörden, als auch innerhalb der Naturschutzverwaltung" (Hoffmann und Hoffmann, 1990, cit. in: Breuer, 1993)
Literatur
- Köppel, J.; Feickert, U.; Spandau, L.; Straßer, H.: Praxis der Eingriffsregelung - Schadenersatz an Natur und Landschaft?. Verlag Eugen Ulmer, Stuttgart, 1998: 397 S.
- Breuer, W.: Erfolgskontrolle für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Informationsdienst Naturschutz Niedersachsen 13 (5), 1993: 181-186